Les grands dossiers du Parlement

Le pouvoir budgétaire du Parlement européen

Pouvoirs budgétaires du Parlement européen

La commission des Budgets a finalisé sa position sur le budget de l'UE pour 2012. Reste à voter ce projet en plénière, mais surtout à trouver d'ici la fin de l'année un compromis avec le Conseil, qui souhaite fortement limiter les dépenses de l'Union. Quel est le rôle du Parlement européen dans l'élaboration et le contrôle du budget de l'UE ? Quels sont les nouveaux pouvoirs budgétaires que lui confère le traité de Lisbonne ? Notre dossier du mois fait le point sur la question.

 

Sommaire :

 

 

Une autorité budgétaire à deux têtes

Contre la limitation du budget souhaitée par le Conseil (+2% par rapport à 2011), les députés de la commission des Budgets se sont rangés derrière la proposition de la Commission européenne, favorable à une hausse de près de 5%.

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne constituent l’autorité budgétaire de l'Union européenne. Ils amendent puis adoptent le projet de budget de la Commission.

Chaque année, l'UE détermine ses dépenses et ses recettes pour l'année suivante, au sein d'un cadre financier pluriannuel de 7 ans.

La procédure d’examen puis d’adoption du budget se déroule entre mai et décembre. Chaque institution, y compris le Parlement européen, présente tout d'abord une prévision de ses recettes et dépenses pour l'année prochaine.

La Commission présente ensuite son projet de budget vers fin avril/début mai au Parlement et au Conseil. Ce dernier arrête sa position sur ce projet et la transmet au Parlement, en l'informant des raisons qui l'ont conduit à arrêter sa position.

La procédure budgétaire annuelle est établie par l'article 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Après cette première lecture du Conseil, le Parlement peut adopter des amendements. Les commissions spécialisées du Parlement européen peuvent ainsi soumettre des modifications de montants ou de types de dépenses à la commission des Budgets. Celle-ci analyse ensuite en détail les lignes budgétaires de chaque commission parlementaire et peut décider de refuser des coupes (souvent souhaitées par le Conseil) ou proposer de réduire ou d'augmenter certaines lignes budgétaires.

La commission des Budgets

Avec 44 membres et autant de suppléants, la commission des Budgets a pour tâche principale de préparer la position du Parlement sur le budget annuel de l'Union. Sa compétence s'étend également au cadre financier pluriannuel (ou perspectives financières). Son président est Alain Lamassoure (France/ PPE)

Une fois cet examen approfondi achevé, la commission des Budgets vote d'abord sur les amendements, puis sur une résolution qui reprend l'architecture et la logique du budget. Ce rapport est ensuite soumis au vote de la session plénière, en première lecture. Comme pour l'ensemble des domaines de compétence du Parlement, d'autres amendements que ceux proposés par la commission peuvent être déposés et votés lors de la session plénière, à condition qu’ils émanent d'un groupe de députés (40 au minimum) ou d'un groupe politique.

Le Conseil peut ensuite accepter les amendements proposés et adopter le projet de budget. Dans le cas contraire s'ouvre une période de conciliation entre membres ou représentants du Conseil et un nombre équivalent de députés européens, qui élaborent un texte commun. Ensuite, plusieurs cas de figure sont possibles : si le Parlement et le Conseil approuvent le texte, le budget est évidemment adopté ; inversement s'ils le refusent tous les deux; la Commission doit alors proposer un nouveau budget.

Le bras de fer Parlement / Conseil

Le 26 octobre, le Parlement européen doit se prononcer en session plénière sur le projet de budget 2012 adopté le 5 octobre par la commission des Budgets. Si le Conseil n'accepte pas les amendements proposés, ce qui est probable, la période de conciliation durera de début à fin novembre. Si le Parlement et le Conseil réussissent ensuite à se mettre d'accord, le budget final pourrait être approuvé d'ici la fin novembre. Sinon, la négociation peut se poursuivre jusqu'au 31 décembre. Faute d'accord passée cette date, la règle des douzièmes provisoires s'appliquera.

Mais en cas de nouveau désaccord entre les deux institutions, le Parlement européen dispose en théorie d'un rôle ultime dans l'adoption du budget. Si le Conseil rejette la position commune, le Parlement peut adopter le budget à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Et si le Conseil au contraire l'accepte, le Parlement peut le refuser à la majorité de ses membres.

En pratique cependant, un dernier cas de figure vient contrebalancer ce pouvoir. En effet, si aucune des deux institutions ne parvient à se mettre d'accord avant le 31 décembre, on applique le système des douzièmes provisoires : le budget de la nouvelle année reste alors sensiblement le même que celui de l'année précédente. Le Conseil, traditionnellement favorable à une hausse limitée du budget, s'accommoderait donc bien plus de cette situation que le Parlement européen, généralement plus ambitieux. C'est pourquoi le pouvoir de pression à la baisse du Conseil est loin d'être négligeable.

Ainsi, fin 2010 les négociations budgétaires avaient été très tendues : les Etats membres avaient exigé, et finalement obtenu, après un bras de fer avec le Parlement européen, une augmentation du budget limitée à 2,9%.

La procédure budgétaire annuelle est établie par l'article 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

 

Un contrôle politique

Le Parlement européen dispose également d'un pouvoir politique de contrôle du budget. La Commission européenne, qui exécute le budget, est ainsi responsable devant le Parlement de son utilisation.

La commission du contrôle budgétaire

C'est la commission du contrôle budgétaire (CONT), et non la commission des budgets (BUDG), qui est responsable de la surveillance permanente des dépenses de l'Union. C'est sur la base de sa recommandation (une fois reçue la recommandation du Conseil) que le Parlement décide ou non d'accorder la décharge.

Le Parlement européen, sur la base du rapport annuel publié par la Cour des comptes puis sur recommandation du Conseil de l'Union européenne, a le pouvoir de donner décharge à la Commission sur l'exécution du budget, c’est-à-dire de clôturer un exercice budgétaire. Le Parlement peut alors octroyer la décharge, la reporter ou la refuser.

Cette procédure, qui vise à vérifier l'exactitude de la gestion du budget et améliorer l'exécution du budget futur, confère un véritable rôle politique au Parlement européen. En effet, s'il estime que la façon dont la Commission européenne a exécuté le budget n'est pas satisfaisante, le Parlement européen peut décider de reporter ou de refuser la décharge.

Cette menace, assimilée à une demande de démission de la Commission européenne, a été mise à exécution en décembre 1998. A la suite du rejet de la proposition de décharge, un groupe de cinq experts indépendants a enquêté sur des accusations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme visant la Commission Santer, qui a démissionné collectivement en mars 1999.

Par ailleurs, le Parlement joue un rôle dans la lutte contre la fraude : le Conseil, statuant après approbation du Parlement européen, peut décider d'instituer un Parquet européen à partir d'Eurojust afin de combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union (art. 86 TFUE).

Le budget du Parlement européen

Comme les autres institutions européennes, le Parlement présente en début d'année un état prévisionnel de ses recettes et de ses dépenses pour l'année suivante.

Le projet de budget de fonctionnement du Parlement pour 2012 se chiffre à 1,724 milliard d'euros, dont 929 millions de rémunération des personnes liées à l'institution et 356 millions de dépenses de fonctionnement.

Cette procédure d'évaluation des dépenses du PE débute généralement en février. Le Secrétaire général du Parlement fixe d'abord les objectifs prioritaires et les ressources nécessaires pour l’année à venir. Sur cette base, le Bureau du Parlement adopte un avant-projet prévisionnel et le soumet à la commission des Budgets. Le rapporteur du budget soumet alors un rapport, qui expose les priorités de travail et le budget proposé du Parlement, au vote de cette commission. La session plénière du Parlement adopte ensuite l’état prévisionnel, généralement en mai, en se basant sur ce rapport. L’état prévisionnel est ensuite soumis à la Commission européenne, puis intégré dans le projet de budget de l’UE.

Le budget du Parlement représente environ 1 % du budget général de l'UE, et 20% des dépenses administratives des institutions de l’UE. En 2011, il totalise 1,686 milliard d’euros, dont 37 % sont affectés aux frais de personnel, couvrant essentiellement les salaires des 6 000 employés qui travaillent dans l’administration et dans les groupes politiques. Ces coûts couvrent en outre l'interprétation, la traduction et les frais de mission du personnel. Les dépenses des parlementaires européens, y compris leurs salaires, frais de voyage, bureaux et rémunération des assistants représentent environ 24 % de ce budget en 2011.

 

L'approbation du budget pluriannuel

+5% pour 2014 - 2020 ?

Le 8 juin 2011, le Parlement européen a adopté le rapport de sa commission spéciale "sur les défis politiques et les ressources budgétaires pour une UE durable après 2013" (SURE), présenté par le député Salvador Garriga Polledo (Espagne, PPE), qui préconise une augmentation d'au moins 5 % des ressources pour le prochain cadre financier pluriannuel. Il n'a ainsi pas attendu la proposition de la Commission européenne pour faire entendre sa voix.

Le Parlement européen participe également, bien que dans une moindre mesure, à l'élaboration du budget pluriannuel.

Chaque budget annuel est établi au sein d'un cadre financier pluriannuel (CFP) de sept ans (le prochain encadrera la période 2014 – 2020), également appelé "perspectives financières". Ce cadre fixe des plafonds contraignants pour chaque grande catégorie de dépenses et un plafond pour l'ensemble des recettes.

Proposé par la Commission, le CFP est adopté formellement par une décision unanime du Conseil des ministres, une fois que le Parlement a donné son accord à la majorité des membres qui le composent.

Par la conclusion d'un accord interinstitutionnel, le Parlement européen, la Commission et le Conseil de l'UE s'accordent ainsi sur les grandes priorités budgétaires pour une période donnée de plusieurs années.

 

Un pouvoir renforcé par le traité de Lisbonne

Avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement est devenu colégislateur à part entière sur la totalité du budget annuel de l'UE.

Quelles sont les dépenses de l'UE ?



Les dépenses opérationnelles se répartissent entre :

- Compétitivité- Cohésion pour la croissance et l'emploi- Préservation et gestion des ressources naturelles- UE acteur mondial- Dépenses administratives

 

Avant le traité, le budget était divisé entre dépenses obligatoires (DO, telles la PAC), sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires (DNO, tels les fonds structurels), sur lesquelles le Parlement statuait en dernier recours. Le traité de Lisbonne supprime la distinction entre DO et DNO, et aligne la procédure budgétaire sur les principes de procédure législative ordinaire (ex-"codécision"), qui place Conseil et Parlement sur un pied d'égalité. A la différence toutefois de cette dernière, qui comporte deux lectures par institutions, la procédure budgétaire n'en comporte qu'une, et son calendrier est plus serré.

L'article 314 TFUE confirme le rôle ultime du Parlement européen sur le budget annuel, tout en l'obligeant à un fort consensus politique interne pour être en mesure de s'opposer au Conseil (voir plus haut : Une autorité budgétaire à deux têtes).

Par ailleurs, le Parlement européen s'est progressivement vu confier le pouvoir de donner la décharge (initialement accordé au Conseil de l'Union), jusqu'à en être l'unique détenteur à partir de 1977.

Enfin, l'institution a conquis, au fil du temps, un rôle de plus en plus important dans l'adoption des perspectives financières. Même si la négociation budgétaire dépend des chefs d'Etat ou de gouvernement, l'exigence d'un accord interinstitutionnel permet au Parlement européen de faire valoir ses positions et de "monnayer" ses concessions. Le traité de Lisbonne confirme ce rôle croissant puisqu'il prévoit l'adoption du règlement fixant le cadre financier pluriannuel selon une procédure législative spéciale nécessitant l'approbation du PE se prononçant à la majorité des membres qui le composent, et non des seuls suffrages exprimés.

 

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