Les grands dossiers du Parlement

Quel avenir pour le Pacte de stabilité et de croissance ?

Le 16 novembre 2009, en pleine crise économique et financière, les socialistes grecs nouvellement élus annoncent que les chiffres de la dette et du déficit grecs sont beaucoup plus élevés que prévu. Deux semaines plus tard, ils tombent enfin : 12,7% de déficit, 113,4% de dette. Des seuils nettement supérieurs à ceux autorisés pour les Etats membres de la zone euro, dont la Grèce fait partie. Comment le pays a-t-il pu transgresser ainsi les règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ? En communiquant de faux comptes à la Commission européenne, chargée de s'assurer du bon comportement des Etats. Mais la Grèce est loin d'être aujourd'hui le seul Etat à ne plus respecter les critères dits de Maastricht. Une crise de la dette qui a remis sur la table le débat sur la réforme du PSC, ouvert il y a déjà de nombreuses années.

Sommaire :

  1. Qu'est ce que le Pacte de stabilité et de croissance ?
  2. Un système qui montre rapidement ses faiblesses
  3. La crise financière, révélatrice de la nécessité d'une réforme


Qu'est-ce que le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ?

Le pacte de stabilité encadre depuis 1999 les budgets des pays de la zone euro (aujourd'hui au nombre de dix-sept). Il est instauré par une résolution du Conseil européen d'Amsterdam et par deux règlements du Conseil de 1997, révisés en 2005. A l'origine, il a été conçu suite à une demande de l'Allemagne en 1997, qui souhaitait que soit renforcée la crédibilité internationale de la monnaie unique. Il s'agit d'un ensemble de règles juridiques qui imposent aux Etats membres de respecter deux seuils :

  • 3% du PIB pour le déficit des administrations publiques

  • 60% du PIB pour la dette publique.

De plus, le Pacte affirme l'objectif à moyen terme d'un solde budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. Il impose donc le respect d'une certaine rigueur budgétaire.

Ce dispositif comporte en pratique deux volets :

Un volet préventif, en vertu duquel les États membres doivent faire part de leurs programmes de stabilité (convergence) annuels, indiquant comment ils ont l’intention de parvenir à une situation budgétaire saine à moyen terme ou encore de la protéger en tenant compte de l’impact budgétaire imminent du vieillissement de la population. La Commission évalue ces programmes et le Conseil fait part de son avis à leur sujet. Le volet préventif comporte deux instruments politiques :

  • Sur la base d’une proposition émise par la Commission, le Conseil peut émettre une alerte rapide pour empêcher l’apparition d’un déficit excessif.

  • Grâce au conseil de politique économique, la Commission peut adresser directement des recommandations de politique économique à un Etat membre sur les conséquences économiques, au sens large, de sa politique budgétaire.

Un volet correctif du pacte qui régit la procédure de déficit excessif (PDE). Cette procédure est déclenchée lorsque le déficit dépasse le seuil de 3 % du PIB fixé par le traité. S’il est décidé que le déficit est excessif selon les termes du traité, le Conseil fait parvenir des recommandations aux États membres concernés pour corriger le déficit excessif et leur donne un délai pour y parvenir. Le non-respect de ces recommandations déclenche d’autres étapes de la procédure, notamment d'éventuelles sanctions pour les États membres de la zone euro.

Le traité de Lisbonne prévoit que le Conseil des ministres décide sur proposition de la Commission s’il y a déficit excessif. Dans ce cas, il adopte rapidement, sur avis de la Commission, les recommandations qu’il adresse à l’État concerné afin qu’il mette un terme à cette situation dans un délai défini. Bien entendu, le Conseil statue sans tenir compte du vote du membre du Conseil représentant l’État membre concerné.

Un système qui montre rapidement ses faiblesses

Le système mis en place au sein de l'Union économique et monétaire en 1997 montre rapidement ses premières faiblesses. En effet, les règles imposées aux Etats membres de la zone euro ont bien du mal à être respectées du fait du rôle prépondérant du Conseil dans la mise en œuvre des sanctions.

Ainsi, en novembre 2003, la France et l'Allemagne se trouvent durablement au-dessus de la barre des 3% du PIB autorisés. La Commission européenne souhaite alors soumettre les deux Etats à la procédure des déficits excessifs et leur imposer ses exigences pour améliorer la situation en 2004 et 2005, faute de quoi des sanctions financières leur seraient infligées. Mais ses recommandations, équivalant à une mise sous tutelle, ne peuvent recueillir la majorité nécessaire au Conseil des ministres, qui le 25 novembre 2003, adopte des recommandations inspirées de celles de la Commission, mais avec des objectifs d’assainissement budgétaires pour 2004 moins rigoureux, et surtout hors du cadre de la procédure concernant les déficits excessifs. Le Conseil fait donc une interprétation plus politique du Pacte, au lieu d'en appliquer à la lettre les règles.

La Commission saisit alors la Cour de justice des Communautés européennes (devenue Cour de justice de l'Union européenne avec le traité de Lisbonne) qui, par un arrêt du 16 juillet 2004, annule la décision du Conseil de suspendre la procédure pour déficits excessifs à l'encontre de la France et l'Allemagne, considérant que le Conseil ne peut pas "modifier [les recommandations] sans une nouvelle impulsion de la Commission, qui dispose d’un droit d’initiative dans le cadre de la procédure pour déficit excessif". Suite à cette affaire, et sur demande des Etats, la Commission européenne présente la même année ses propositions concernant un renforcement des règles du Pacte de stabilité et de croissance.

Pourtant, malgré ces recommandations, la réforme qui est adoptée en 2005 suite au Conseil européen de printemps (22 et 23 mars) va, sous l'impulsion de la France et de l'Allemagne, dans le sens d'un assouplissement des règles. En effet, si les seuils de déficits et d’endettement publics restent fixés respectivement à hauteur de 3% et de 60% du PIB, la réforme prévoit qu'une procédure de déficit excessif ne pourra viser un Etat traversant une période de croissance négative, ou une période prolongée de croissance ralentie. Auparavant, seuls pouvaient être épargnés les Etats frappés par une récession entraînant une perte d'au moins 2 points de PIB, situation que ne s'est jamais présentée.

De plus, cette réforme prévoit que si un Etat membre atteint un ou plusieurs des seuils imposés par le Pacte, il peut demander la prise en compte de "facteurs pertinents" afin d'échapper à la mise en œuvre d'une procédure de déficit excessif à son encontre. Il peut s'agir notamment de réformes structurelles (réforme des systèmes de retraites ou de sécurité sociale, par exemple), ou de politiques d'assainissement budgétaire (réduction des niveaux d'endettement, accumulation de réserves budgétaires en période de conjoncture économique favorable, etc.).

L'accord obtenu au Conseil prévoit encore, entre autres, que les Etats ont désormais deux ans, et plus seulement un, pour réduire leur déficit s'il est jugé excessif, le délai pouvant être prolongé en cas "d'événement économique inattendu ayant des conséquences graves pour le budget survenant pendant la procédure".

La décision du Conseil contient des avancées plus positives, avec un renforcement du rôle de l'Office européen des statistiques, Eurostat, en augmentant ses ressources, ses pouvoirs, son indépendance et sa responsabilité. De plus elle prévoit une plus grande implication des parlements nationaux dans la définition des programmes de convergence et de stabilité.

Cette réforme du Pacte est cependant vivement critiquée en 2005, notamment par la Banque centrale européenne, qui veut s'assurer que les modifications de la 'partie corrective' du pacte (procédure pour déficit excessif) ne nuise pas à la crédibilité du cadre fiscal européen et la bonne tenue des finances publiques européennes dans les pays de la zone euro. Elle demande aux Etats membres, à la Commission et au Conseil de mettre en oeuvre la nouvelle version du pacte de façon rigoureuse afin de garantir des politiques fiscales prudentes. Cette réforme reste cependant un acte politique, le Conseil n'ayant pas la capacité de modifier un règlement européen. Le pacte dans sa version initiale reste donc en vigueur.

La crise financière, révélatrice de la nécessité d'une réforme

En dépit de cette réforme, le Pacte de stabilité n’est plus respecté, en 2010, par la plupart des États membres. Ils connaissent en effet un déficit des finances publiques nettement supérieur à 3 % : 8,2 % pour la France, 6 % pour l’Allemagne et 6,9 % pour la moyenne de la zone euro.

De plus, les révélations du nouveau gouvernement grec à l'automne 2009 sur l'état des comptes grecs ont démontré les faiblesses de la surveillance effectuée par Eurostat, puisque les chiffres qui lui étaient communiqués étaient faux. Dans cette situation, et bien que les Etats en infraction se soient engagés à redescendre en dessous de la barre des 3%, la nécessité d'une réforme en profondeur du Pacte a vu le jour. Toujours en négociations, cette réforme fait beaucoup de bruit, car elle est loin de faire l'unanimité au sein notamment du Parlement européen.

La proposition de la Commission européenne

Le 29 septembre 2010, la Commission européenne adopte "un ensemble de propositions législatives prévoyant le plus important renforcement de la gouvernance économique de l'UE et de la zone euro depuis le lancement de l'union économique et monétaire". La législation actuelle s’étant révélée insuffisante, l’objectif est d’élargir et d’améliorer la surveillance des politiques budgétaires, mais aussi celle des politiques macroéconomiques et des réformes structurelles", précise-t-elle dans son communiqué.

Cette proposition concerne six textes : quatre propositions portent sur les aspects budgétaires, notamment une réforme en profondeur du pacte de stabilité et de croissance, tandis que deux nouveaux règlements visent à déceler l'apparition de déséquilibres macroéconomiques dans l'UE et dans la zone euro, et à y remédier efficacement.

En ce qui concerne le Pacte de stabilité et de croissance, il s'agit plus précisément :

  • D'un règlement modifiant la base législative du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (règlement (CE) no 1466/97) : pour rompre avec le laxisme dont les États membres ont pu faire preuve dans le passé en période de conjoncture favorable, le contrôle des finances publiques sera basé sur un nouveau concept de politique budgétaire prudente, qui devrait assurer qu’ils se rapprochent de leur objectif à moyen terme. La Commission pourra adresser un avertissement aux États membres de la zone euro qui s'écartent sensiblement d'une politique budgétaire prudente.

  • D'un règlement modifiant la base législative du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance (règlement (CE) no 1467/97) : la décision d’engager la procédure concernant les déficits excessifs accordera une plus grande importance à l'évolution de la dette, qui sera placée sur un pied d'égalité avec l'évolution du déficit. Les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB devront prendre des mesures pour la réduire à un rythme satisfaisant, ce rythme étant défini comme égal à 1/20e de la différence avec le seuil de 60 % au cours des trois années précédentes.

  • D'un règlement sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro : en ce qui concerne le volet préventif, l’obligation de constituer un dépôt portant intérêt sera imposée en cas d'écart important par rapport à une politique budgétaire prudente. Concernant le volet correctif, l’obligation de constituer un dépôt ne portant pas intérêt, de 0,2 % du PIB, s'appliquera dès lors qu'il sera décidé qu'un pays est en situation de déficit excessif. Ce dépôt sera converti en amende si les recommandations visant à corriger le déficit excessif ne sont pas respectées.

  • Pour assurer l'application de ces dispositions, un mécanisme de vote à la "majorité inversée" est envisagé pour l'imposition des sanctions. En d'autres termes, la proposition de sanction de la Commission sera considérée comme adoptée à moins que le Conseil ne la rejette à la majorité qualifiée. Les intérêts produits par les dépôts ainsi que les amendes seront répartis entre les États membres de la zone euro qui ne sont ni en situation de déficit excessif, ni en situation de déséquilibre excessif.

  • Une nouvelle directive du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres : ce texte prévoit la prise en compte dans les cadres budgétaires nationaux des objectifs du pacte. La directive définit des exigences minimales que les États membres devront respecter.

Le projet du Conseil de l'Union européenne

Le 15 mars 2011, les ministres des Finances de l'Union européenne adoptent lors d'une réunion Luxembourg un projet politique visant à durcir leur discipline budgétaire avec des amendes d'un nouveau type pour les mauvais élèves. Lors de leur réunion à Bruxelles, ils se mettent d'accord sur un paquet de mesures "visant à renforcer la gouvernance économique dans l'UE et plus particulièrement dans la zone euro" à la suite de la récente crise de l'endettement public dans plusieurs pays. Un accord qui permet à la présidence du Conseil (la Hongrie à ce moment-là) d'entamer les négociations avec le Parlement européen dès le 19 avril, dans le but de parvenir à un accord global en juin 2011, respectant ainsi le calendrier fixé par le Conseil européen.

Les six propositions, connues sous le nom de "Paquet gouvernance économique" ou "Six pack" visent "à resserrer la discipline budgétaire dans les États membres et à élargir la surveillance de leurs politiques économiques" et sont basées sur les propositions de la Commission européenne et  les recommandations de la Taskforce d’Herman Van Rompuy.

L'examen par le Parlement européen

Le 23 mars 2011, les membres de la commission des affaires économiques tiennent leur premier débat public sur le paquet législatif de gouvernance économique qui doit être préparé par le Parlement et les États membres d'ici la fin du mois de juin suivant. Près de 2 000 amendements sont déposés, mais l'intégration dans le "paquet gouvernance" du projet de coordination des politiques économiques par le Semestre économique européen et d'une partie du Pacte pour l'euro reçoivent un vif soutien.

Le président de la BCE Jean-Claude Trichet, auditionné par cette commission parlementaire, déclare alors qu'il compte beaucoup sur l'influence du Parlement européen pour améliorer la législation, étant donné que les États membres avaient encore du chemin à faire avant que leur position ne soit acceptable aux yeux de la BCE.

Six eurodéputés sont chargés de suivre ce paquet, un par texte. Les rapporteurs sont :

  • Corien Wortmann-Kool (Pays-Bas, PPE) pour le projet relatif à la surveillance des positions budgétaires, surveillance et coordination des politiques économiques

  • Diogo Feio (Portugal, PPE)  pour le projet relatif à la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs

  • Elisa Ferreira (Portugal, S&D) pour le projet relatif à la prévention et correction des déséquilibres macroéconomiques

  • Sylvie Goulard (France, ADLE) pour le projet relatif à la surveillance budgétaire dans la zone euro

  • Vicky Ford (Royaume-Uni, ECR) pour le projet relatif aux exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres

  • Carl Haglund (Finlande, ADLE) pour le projet relatif aux mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro

Les six textes du paquet législatif de gouvernance économique ont été votés par la commission des affaires économiques le 20 avril.  Le lendemain, il a été décidé par vote (à 26 voix contre 14) d'ouvrir des négociations avec la présidence hongroise sur le paquet de gouvernance économique. Un certain nombre de députés se sont cependant opposés à cette décision estimant que l'étroite majorité obtenue par certains des rapports adoptés mardi leur serait défavorable dans leur rapport de force avec le Conseil, et font observer qu'il serait préférable d'adopter le paquet en plénière avant d'entamer les négociations avec les États membres.

Le 23 juin, le Parlement a pris position jeudi en plénière sur le "paquet de six" relatif à la gouvernance économique, en adoptant une série de nouvelles règles qui donnent davantage de pouvoirs et d'ambition aux propositions originales de la Commission. Une transparence accrue, des avertissements et des sanctions automatiques plus sévères, ainsi que de nouvelles amendes font partie de l'accord.

Certaines parties de l'accord, en particulier le renforcement du pacte de stabilité et de croissance, ont été approuvées par une étroite majorité : les groupes S&D, les Verts/ALE et GUE/NGL ont voté contre car, selon eux, le contrôle fiscal fait l'objet d'une attention excessive laissant peu de place pour maintenir les investissements nécessaires à long terme pour la croissance et l'emploi.

Ce vote a permis que soit définie la position officielle du Parlement avant le Conseil européen des 23 et 24 juin. Les six textes ont cependant été votés sans adoption de la résolution législative finale, afin de laisser la "procédure ouverte" pour continuer les négociations avec le Conseil. Le principal point d'achoppement avec les Etats membres reste l'automaticité des sanctions, et notamment le principe d'une "majorité renversée", qui implique  que les Etats devront voter pour empêcher des sanctions en cas de non-respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance, plutôt que voter pour les mettre en place.

Le vote final devait avoir lieu lors de la session plénière de juillet, il a été de nouveau reporté du fait de ces divergences, et de la trop forte opposition entre les groupes politiques au Parlement européen. Il devrait être voté en septembre.


Sources

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