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Schengen : que va devenir la libre circulation ?

24e Sommet franco-italien

Conséquence pas si inattendue des révolutions dans le monde arabe, l'arrivée sur les côtes italiennes de plusieurs milliers de personnes en provenance de Tunisie et de Libye a engendré un conflit qui lui était pour le moins inattendu : la France a bloqué l'entrée sur son territoire de migrants en provenance d'Italie, à qui cette dernière avait délivré des visas. Alors que le gouvernement français a évoqué la possibilité de suspendre temporairement les Accords Schengen qui permettent la libre circulation des personnes dans une grande partie de l'Europe. Retour sur les enjeux du débat.


Qu'est-ce que l'espace Schengen ?

Il désigne un espace de libre-circulation entre les Etats signataires de l'accord de Schengen entré en vigueur le 26 mars 1995.

A l'origine (1985) signé par la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, l'espace s'est depuis agrandi puisqu'il compte désormais 22 pays membres de l'Union européenne et quatre Etats associés : l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein.

Parmi les Etats membres de l'UE, deux pays ont choisi de ne participer qu'à une partie des dispositions Schengen, sans être signataires de l'accord :

  • Le Royaume-Uni, qui participe à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le Système d'information Schengen (SIS),
  • L'Irlande, qui participe essentiellement au SIS.


Chypre, la Roumanie et la Bulgarie ne sont quant à eux pas encore membres de l'espace Schengen, les contrôles aux frontières y étant maintenus. D'autres Etats pourraient rejoindre l'espace à plus long terme, comme la Serbie, la Croatie ou l'Ukraine.

Comment fonctionne l'espace Schengen ?

Outre la suppression des contrôles aux frontières intérieures, des règles communes ont été fixées pour l'entrée, le séjour et le droit d'asile dans les Etats membres de l'espace.

Les conditions d'entrée et d'attribution de visas pour les courts séjours ont été harmonisées. Tout visa Schengen délivré par un état membre des Accords de Schengen est valable pour l’ensemble du territoire Schengen. Il est délivré pour des séjours d’une durée maximale de 90 jours par semestre.

Les ports et aéroports ont également été aménagés afin de séparer physiquement les voyageurs intra et extra Schengen.

Enfin, l'entraide judiciaire a été développée, ainsi qu'une base de donnés commune, le système d'information Schengen (SIS).

Une récente remise en cause

Les accords Schengen ont toujours été considérés comme une des principales réalisations de l'Union européenne. Mais avec les récentes révolutions arabes et l'arrivée plus nombreuse de migrants sur le sol européen, l'espace Schengen a été au cœur de l'actualité. L'Italie, qui accueille la plupart des nouveaux arrivants (20 000 Tunisiens et 8 000 Libyens), a en effet délivré à titre dérogatoire un permis de séjour de six mois à 20 000 migrants. Chaque réfugié titulaire de ce permis est donc, en théorie, libre de circuler dans tout l’espace Schengen.

En désaccord avec la décision italienne, la France a décidé de rétablir temporairement des contrôles aux frontières, invoquant de possibles troubles à l’ordre public. En effet, l'article 2.2 de la convention d'application des accords de Schengen autorise un tel rétablissement pour des raisons d'ordre public ou de sécurité, une disposition qui a permis à la Commission européenne d'affirmer que Paris était dans son droit.

Bruxelles a de plus souligné que les permis de séjour temporaire délivrés par les autorités italiennes ne dispensent pas de l'obligation de disposer de papiers en règle ou d'un minimum de ressources financières (62 euros par jour, 31 si la personne est hébergée), et que "le permis de séjour n'est pas un sésame pour circuler librement ".

L'Italie et la France se sont finalement mis d'accord pour réclamer conjointement une révision des clauses de sauvegarde des accords de Schengen. Silvio Berlusconi et Nicolas Sarkozy ont annoncé le mardi 26 avril avoir envoyé une lettre commune au président de la Commission européenne, José Manuel Barroso où ils demandent d'"examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures" des Etats membres "en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes, dans des conditions à définir".

Réactions aux propositions franco-italiennes

Les réactions des Institutions

Directement interpellée, la Commission européenne a été la première à réagir. Elle a tout d'abord tenu à souligner que "lors de la guerre des Balkans dans les années 1990, [il y avait] 800 000 migrants aux frontières est de l'Europe.

Aujourd'hui, la Tunisie accueille des centaines de milliers de personnes qui ont quitté la Libye". Il s'agit donc de relativiser: "En Europe, nous ne sommes pas dans cette situation".

Néanmoins, le porte-parole de la Commission Olivier Bailly a concédé qu'il était important "de revoir comment Schengen fonctionne". C'est pourquoi, a-t-il affirmé, la Commission fera "des propositions pour préciser les conditions qui permettent à un État membre de rétablir ponctuellement des contrôles aux frontières".

Pour le président de la Commission, José Manuel Barroso, "le rétablissement temporaire des frontières est une possibilité parmi d'autres, à condition d'être soumise à des critères spécifiques et bien déterminés". Une possibilité qui est envisagée avec prudence par les différents Etats membres de l'UE.

Les réactions des Etats membres

La Grèce et Malte ont certes fait part de leur accord de principe à une révision du traité de Schengen, mais à condition qu’elle débouche sur un meilleur partage, entre les membres de l’UE, des flux migratoires irréguliers. Comme l'a ainsi souligné le ministre grec des Affaires étrangères, Dimitris Droutsas, "la Grèce est ouverte à une révision de Schengen, mais il faut que cela aide les pays de la Méditerranée ".

Les réactions sont également plutôt favorables en Allemagne ou au Pays-Bas. Le chef de la diplomatie allemande, Guido Westerwelle, a ainsi déclaré : "Si vous pouvez améliorer le système Schengen, c'est bien et vous devez le faire. Mais la liberté de circulation en Europe est une telle réussite qu'elle ne doit pas être renégociée". Pour le ministre néerlandais de l'Immigration, Gerd Leers, il ne faut surtout pas réintroduire les contrôles aux frontières, une décision qui irait à l'encontre d'une Union "ouverte". Mais un débat sur la manière de renforcer et d'améliorer les accords de Schengen serait d'après lui "bienvenu" afin de lutter contre l'immigration illégale.

L'Espagne est plus réservée. Par la voix de son ministre de l'Intérieur espagnol, Alfredo Pérez Rubalcaba, elle s'est dite satisfaite du fonctionnement du traité de Schengen qu'il n'est donc pas nécessaire de modifier. Néanmoins, Alfredo Pérez Rubalcaba a reconnu que "l'Italie mérite un effort de solidarité de la part de l'Union européenne, au même titre que Malte et la Grèce". L'Espagne est donc "disposée à prendre part à un effort de solidarité" avec ces trois pays.

Le ministre des Affaires étrangères luxembourgeois, Jean Asselborn, a quant à lui sans doute été le plus virulent dans son opposition à une révision de Schengen. Il a ainsi dénoncé "la mauvaise habitude qui s’est installée dans l’UE et qui consiste à ce qu’un Etat invente un problème pour pouvoir prescrire ensuite une solution".

Les réactions des eurodéputés

Peu d'eurodéputés se sont exprimés sur cette récente polémique. Le groupe Les Verts/Alliance Libre Européenne est pour l'instant le seul à avoir pris officiellement position : "la révision des accords de Schengen n'est pas une réponse à la crise migratoire actuelle. L'Europe doit répondre aux défis des  bouleversements nord-africains par une stratégie solidaire et de long terme. La réintroduction des contrôles aux frontières nationales est totalement absurde."

L'eurodéputé Robert Goebbels (S&D), co-rédacteur des accords de Schengen, dénonce également une possible révision. Il rappelle que "les textes sont clairs" et qu’il n'est "pas nécessaire d'adapter les règles relatives à Schengen" pour pouvoir introduire exceptionnellement des contrôles aux frontières.

Son parti, le Groupe des Socialistes et Démocrates a mis en garde les gouvernements conservateurs et la Commission contre toute restriction de la liberté de circulation. La demande conjointe des gouvernements français et italien "trahit leur manque de confiance dans la capacité de l’autre à traiter la migration et montre qu’au lieu de travailler ensemble à la recherche de solutions ils préfèrent ressusciter les barrières entre pays".

Les propositions de la Commission

Modifier la lettre, mais garder l'esprit : c'est l'exercice délicat auquel a dû se plier la commissaire Cecilia Malmström. Chargée des Affaires intérieures, elle a proposé, mercredi 4 mai, des pistes pour un aménagement des règles de libre-circulation.

Dans le document présenté, la possibilité de rétablir plus facilement les contrôles aux frontières est évoquée dans les cas particuliers de "défaillance" d'un pays aux frontières extérieures de la zone ou quand "la poussée migratoire est trop lourde sur un point de cette frontière". Contrôles qui seraient toutefois décidés au niveau européen, pour éviter des initiatives unilatérales d'un Etat isolé. Qui plus est, la commissaire Malmström précise que ces mesures se devront d'être limitées dans le temps et dans l'espace.

Reste maintenant aux ministres de l'Intérieur, qui se réunissent le 12 mai, à s'entendre sur les critères précis à retenir. Pas simple si l'on en croit les réactions à ces propositions, qui semblent montrer que le texte donne matière à interprétation. A droite, l'eurodéputée PPE Véronique Mathieu salue "des propositions pragmatiques et nécessaires". De même, les Verts ont salué la "voix de la raison" incarnée par la Commission européenne qui s'attache à "renforcer Schengen plutôt que de le démanteler".

Les libéraux de l'ADLE se sont au contraire prononcés contre tout "changement des dispositions de l'espace Schengen", estimant qu'il faut s'en tenir à la précision du concept de "menace pour l'ordre public" qui est actuellement l'unique justification possible pour un rétablissement temporaire des contrôles.

Enfin, Claude Moraes, porte-parole du groupe S&D a exprimé sa déception face à "des propositions confuses et inutiles".

Mise à jour : mai 2011

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