Les grands dossiers du Parlement

Sommet de Durban sur le changement climatique : quel avenir pour le protocole de Kyoto ?

Durban

C'est en Afrique du Sud que le sort du protocole de Kyoto pourrait prochainement se jouer. L'éventuelle prolongation de cet accord, selon lequel les pays industrialisés doivent limiter leurs émissions de gaz à effet de serre, mais qui prend fin en 2012, est en effet au cœur du Sommet de Durban, du 28 novembre au 9 décembre 2011. 193 Etats et l'Union européenne s'y réuniront afin de tenter de s'entendre sur l'ensemble des mesures à mettre en œuvre contre le changement climatique. Or les plus grands pollueurs de la planète, parmi lesquels les Etats-Unis et la Chine, ont déjà annoncé qu'ils s'opposeraient à des objectifs contraignants de limitation des émissions, ligne suivie par une Union européenne de plus en plus esseulée. Tandis que de nombreux commentateurs prédisent déjà un échec généralisé du Sommet, le Parlement européen devrait se prononcer mi-novembre en faveur de la poursuite du protocole de Kyoto après 2012.

Les enjeux du Sommet de Durban

La CCNUCC

En 2010, les 194 parties à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques moins la Bolivie ont fixé la limite de l’augmentation de la température moyenne mondiale à 2 °C d'ici à 2050. Ils ont toutefois reconnu que les mesures d’atténuation proposées actuellement étaient insuffisantes pour atteindre cet objectif.

Comme chaque année depuis 1992, l'Union européenne et les Etats signataires de la Convention de Rio se réunissent pour tenter d'avancer ensemble sur la lutte contre le changement climatique. Du lundi 28 novembre au vendredi 9 décembre 2011, la 17e conférence des parties (COP 17), qui se déroule à Durban (Afrique du Sud), est marquée par un enjeu tout particulier : la poursuite ou non du protocole de Kyoto de 1997, en vertu duquel les Etats industrialisés s'engagent collectivement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) d'au moins 5 % par rapport aux niveaux de 1990, durant la période 2008-2012. Principale lacune à combler : la non-participation des principaux émetteurs de GES, dont les Etats-Unis qui ont refusé de signer le protocole, la Chine et l'Inde qui ne font pas partie des pays dits "industrialisés".

Comment faire en sorte qu'une majorité de pays s'implique dans la lutte contre le changement climatique ? Comment répartir les efforts entre pays industrialisés, pays émergents et pays en voie de développement ? Doit-on fixer des objectifs contraignants de réduction des émissions, ou bien laisser chaque Etat fixer lui-même ses propres orientations, comme ce fut le cas à Copenhague ? C'est à ces questions générales que doit répondre le sommet de Durban, mais aussi préciser le fonctionnement des mécanismes récemment adoptés (Fonds vert pour le climat, plan d’adaptation, transferts de technologie, lutte contre la déforestation REDD+) et réviser les processus existants de contrôle international des engagements.

Des avancées à concrétiser

2012 : Le Sommet de Rio + 20

Du 4 au 6 juin 2012, la conférence de Rio +20 portera sur deux thèmes principaux : l'économie verte dans le cadre du développement durable et de l'élimination de la pauvreté, et la gouvernance internationale de l'environnement. Le Conseil de l'Union européenne souhaite qu'y émergent en priorité des mesures opérationnelles, regroupées au sein d'une « feuille de route vers une économie verte », incluant des objectifs et actions spécifiques au niveau international. Certains Etats européens, dont la France, soutiennent par ailleurs la création d'une agence internationale de l'environnement, sous l'égide de l'ONU, qui garantirait la cohérence des actions menées et leur suivi, ainsi que la gestion des financements nécessaires.

Le Sommet de la Terre de Rio fêtera ses 20 ans en 2012. C'est en effet lors de ce sommet qu'a été signée en 1992 la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), qui reconnaît l’existence du changement climatique d’origine humaine, impose aux pays industrialisés une responsabilité particulière dans la lutte contre ce phénomène et fixe un objectif de stabilisation des concentrations atmosphériques de GES à un niveau empêchant toute perturbation dangereuse du système climatique.

Depuis, les pays signataires de la Convention se réunissent chaque année au cours d’une Conférence des Parties (COP) pour définir les avancées concrètes à mettre en œuvre collectivement. Un pas important a été franchi en 1997 avec la signature du premier accord contraignant et chiffré, le protocole de Kyoto, qui engage 37 pays industrialisés (les Etats-Unis ne l'ayant pas ratifié) à réduire leurs émissions de GES de 5,2% en moyenne (8% pour l'Union des 15 de l'époque en moyenne, objectif lui-même réparti en fonction des Etats). L'accord permet également à un pays de remplir ses obligations en finançant des réductions à l'étranger, grâce notamment au Mécanisme de Développement Propre (MDP) au sein des pays en voie de développement (PED).

L’élaboration d’un régime multilatéral après 2012 fait l'objet de négociations officielles depuis 2007, avec l'établissement d'une feuille de route technique et méthodologique à la conférence de Bali. Les discussions se sont poursuivies à Copenhague en décembre 2009 et Cancun (Mexique) fin 2010, reconnaissant la nécessité de rechercher "un traité juridiquement contraignant dans le futur" sans parvenir à décider de l'avenir du protocole de Kyoto. Des avancées significatives y ont cependant été opérées, telles que :

  • la reconnaissance commune de l'objectif de 2°C d'augmentation limite de la température mondiale d'ici à 2050 ;
  • la création d’un cadre spécifique pour l’adaptation pour les pays les plus vulnérables ;
  • l’enregistrement des objectifs de réduction des pays développés et des actions d’atténuation des PED d’ici 2020, définis par chacun d'entre eux, et l'annonce d'un dispositif de suivi de ces engagements nationaux ;
  • L’instauration d’un mécanisme pour endiguer la déforestation et récompenser financièrement les états qui s’y engagent (REDD+) ;
  • La mise en place de ressources financières pour aider les actions d’atténuation dans les PED, avec un engagement de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012 ("Fast Start Finance") puis un objectif de 100 milliards de dollars par an en 2020 pour les PED. Les pays contributeurs doivent publier les montants accordés et leur destination, chaque année au printemps. Un fonds Climat vert (Green Climate Fund) doit être lancé pour organiser ces transferts ;
  • La mise en place d'un mécanisme de transfert de technologies vertes Nord/Sud ;
Les objectifs de réduction des principaux pays

Suite au sommet de Copenhague de 2009, les principaux pays émetteurs se sont engagés à atteindre les objectifs suivants de réduction des émissions (source CAS) :

  • UE : -20 à -30 % (par rapport à 1990)
  • Etats-Unis : -17% (par rapport à 2005)
  • Russie : -15 à -25% (par rapport à 1990)
  • Japon : -25% (par rapport à 1990)
  • Canada : -17% (par rapport à 2005)
  • Chine : -40 à -45 %  "d'intensité carbone" (par rapport à 2005)
  • Inde : -20 à -25% "d'intensité GES"  (par rapport à 2005)
  • Brésil : -36% à -38% par rapport à la trajectoire "business as usual" d'ici 2020

Reste à concrétiser ces avancées, parfois existantes juridiquement mais pas physiquement, en comblant notamment certains vides. Le Sommet de Durban pourrait ainsi permettre de mettre en place, en précisant leurs sources de financement et leurs modalité de fonctionnement et de participation, les nouveaux cadres de coopération que sont le Mécanisme de transferts technologiques, le système REDD+ contre la déforestation, le Cadre d’action pour l’adaptation et le fonds vert pour le Climat. La CCNUCC doit ainsi recevoir les 30 milliards de dollars promis par les pays industrialisés pour la période 2010-2012.

Les pays seront également incités à relever d’eux-mêmes le niveau de leurs efforts, après avoir reconnu que leurs engagements de réduction d’émissions ne permettaient pas de maintenir l’augmentation des températures en deçà de 2°C d’ici à 2050. Parmi les pistes suggérées, l'inclusion des transports internationaux aériens et maritimes dans les objectifs contraignants de réduction des émissions.

Des interrogations subsistent également sur la méthode de concertation propre à impliquer un maximum de pays. Une comparaison entre les attentes déçues du sommet de Copenhague et les succès inattendus de Cancun laisserait penser que la recherche à tout prix d'objectifs contraignants n'est pas aujourd'hui la voie la plus pertinente. Elle est en tout cas rejetée aujourd'hui par un grand nombre d'Etats.

Enfin, la pérennité des instruments du protocole de Kyoto après 2012 est l'un des principaux enjeux du sommet, en particulier la compensation des émissions de GES par des actions dans les pays en développement. Plusieurs options restent ainsi ouvertes, allant de la signature d'un accord complémentaire au protocole, à l'inclusion de tous les grands émetteurs dans un nouvel accord, en passant par la coopération des pays sur la base de décisions de la CCNUCC sans nouveau traité.

Une Union européenne esseulée sur la scène mondiale

Depuis l'échec de Copenhague, l'Union européenne s'interroge sur sa capacité de leader sur le changement climatique. Plus exactement, si le continent reste en pointe dans ses efforts pour lutter contre ce phénomène, l'influence qu'il peut avoir sur les autres parties du globe reste en deçà des espérances.

D'après un article du Wall Street Journal publié en octobre, la Direction Générale de l'énergie de la Commission européenne aurait même exprimé, dans une version préliminaire de la "feuille de route de l'Energie 2050", de sérieux doutes sur l'efficacité de sa politique climatique si "les grands pays ne parviennent pas à renforcer leur action coordonnée sur le climat". Un moyen de faire pression sur le sommet de Durban, mais qui reflète la position de plus en plus assumée de l'UE : pas d'action européenne supplémentaire sans efforts des principaux pollueurs. L'UE reste notamment engagée à réduire ses émissions de GES de 20% d'ici à 2020 (base 1990) et à 30% en cas d'accord ambitieux au niveau international, position réaffirmée par le Parlement européen en novembre 2010.

Le paquet énergie climat de l'UE

Adopté le 12 décembre 2008, le "paquet énergie climat" engage l'Union européenne à diminuer de 20% ses émissions de GES, augmenter à 20% la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’UE et améliorer de 20% l’efficacité énergétique de l’Union européenne, pour la période 2013-2020.

Si d'aucuns jugent que l'Union européenne doit se montrer plus ambitieuse, quitte à agir seule, les 27 se sont finalement accordés sur une prolongation de l'engagement européen dans le cadre du processus de Kyoto (qui épargne ainsi les Etats-Unis et les pays émergents, et limite les efforts des pays d'Europe centrale et orientale) si les autres pays promettent d'adopter, dans les années à venir, des objectifs contraignants à leur tour.

Le dernier Conseil des ministres de l'Environnement du 10 octobre a ainsi été laborieux, la France soutenue par l'Espagne, la Belgique, la Roumanie, la Bulgarie et l'Estonie défendant l'adhésion de l'UE à une deuxième période d'engagements au  protocole de Kyoto sans conditions, tandis que le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Commission se sont montrés plus mesurés. Le compromis finalement adopté et confirmé par le Conseil européen du 23 octobre soutient le prolongement de Kyoto, sous réserve du respect de certaines conditions telles que "l'adoption d'un calendrier clair", pour une période s’étalant au maximum jusqu’en 2020, et visant la transition vers un "cadre complet juridiquement contraignant (…) assurant une participation à l'échelle planétaire y compris des principales économies".

De son côté, le Parlement européen se prononcera à la mi-novembre sur la résolution adoptée par la commission Environnement : celle-ci exhorte l'UE à jouer un rôle de chef de file lors du Sommet de Durban et à accorder son soutien total à la poursuite du Protocole de Kyoto après 2012, en insistant sur les avantages d'un dépassement de l'objectif de 20 % de réduction des gaz à effet de serre, qui " renforcera à la fois les emplois verts, la croissance et la sécurité". Le texte indique également que l'UE devrait contribuer à hauteur de 30 milliards d'euros au fonds vert pour le climat et prône de nouvelles mesures pour réduire les émissions des secteurs aérien et maritime exclues du protocole. Par ailleurs, les députés de la commission ont soutenu l'intégration du transport aérien dans le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne à partir du 1er janvier 2012.

"La poursuite du Protocole de Kyoto au-delà de 2012 sera déterminante pour le succès ou l’échec du sommet de Durban. L’UE doit jouer un rôle de chef de file pour éviter un échec des négociations sur le climat", a déclaré Jo Leinen (S&D, Allemagne), président de la commission de l’Environnement du Parlement européen.

Hors de l'Union européenne, la poursuite du protocole de Kyoto est également souhaitée par l’Australie, la Turquie, la Norvège, la Suisse ou la Nouvelle-Zélande, engagées au même titre que l'Union européenne, mais aussi les pays moins avancés, l’Union africaine et les États insulaires ainsi que les grands pays émergents du BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) opposés à son remplacement par un autre mécanisme et certainement satisfaits d'être dispensés de tout objectif contraignant.

L'UE, la Norvège, la Suisse, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ne représentent désormais que 15% des émissions de Gaz à effet de serre.

De lors côté le Japon, la Russie et le Canada refusent un traité qui n'inclurait pas les grands émetteurs de gaz à effet de serre,  et les Etats-Unis ont d'ores et déjà annoncé qu'ils refuseraient de signer un accord contraignant lors du sommet de Durban.

Par ailleurs, l'Australie et la Norvège ont proposé de mettre en place un nouvel accord contraignant en 2015, une date jugée irréaliste par la Russie et le Japon.

 

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