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04/12/2012 Décembre 2012 : Le débat autour de la supervision bancaire

Mercredi 11 décembre sera débattu au sein de l'hémicycle européen, à l'occasion de la dernière session plénière de l'année à Strasbourg, le rapport de la Belge Marianne Thyssen (ADLE) sur la supervision bancaire. Un dossier sur lequel le Parlement n'a pas complétement la main puisqu'il n'a qu'un pouvoir consultatif sur l'un de ses volets. Retour en détails sur les enjeux de cette future législation.

Le pouvoir relatif du Parlement européen dans le dossier sur de la supervision bancaire

Membre du parti Christen-Democratisch & Vlaams, en Belgique, Marianne Thyssen appartient au groupe du Parti Populaire Européen (PPE) dont elle est première vice-présidente depuis 2004. Elle est membre de la commission des affaires économiques et monétaires (ECON) au Parlement européen et de la délégation à la commission parlementaire mixte UE-Turquie.

Mme Thyssen a été désignée rapporteur en septembre dernier sur le projet de règlement confiant des pouvoirs de supervision à la banque centrale européenne, l'un des deux projets législatifs présentés mercredi par la Commission européenne. La base légale qui a été retenue pour la proposition est l'article 127 du traité de Lisbonne qui prévoit son adoption à l'unanimité des Etats membres, avec simple consultation du Parlement européen. Une procédure dénoncée par le chef du groupe libéral, Guy Verhofstadt. Même s'il ne dispose dans ce dossier que d'un droit d'avis, le Parlement européen entend toutefois peser dans le débat plus général, d'autant plus qu'il détient un pouvoir de co-décision dans un autre volet du même dossier: le fonctionnement de l'Autorité bancaire européenne.

Le projet de "mécanisme de surveillance unique" (MSU) proposé pour les banques de la zone euro comprend un règlement confiant à la BCE des pouvoirs de supervision (adoption à l’unanimité du Conseil, après consultation du PE) ainsi qu'une modification du règlement instituant l’Autorité bancaire européenne (ABE) pour rattacher les Etats non membres de la zone euro et préserver le marché unique (codécision).

Beaucoup de députés avaient insisté sur ce contrôle démocratique dès la présentation des deux projets législatifs en septembre dernier. "Si nous transférons la supervision des banques au niveau européen, il doit y avoir un contrôle démocratique", avait affirmé Bart Staes (Verts/ALE). Le fonctionnement de la supervision lui-même devrait être soumis à un contrôle parlementaire, estiment les eurodéputés.

Guy Verhofstadt : "L'accord sur la supervision bancaire n'est que la première pierre de l'architecture globale dont la zone euro a un urgent besoin"

Lors de l'accord intervenu en octobre au Conseil européen sur la supervision bancaire, Guy Verhofstadt, président de l'Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE), avait déclaré: "Le Parlement européen avait plaidé il y a trois ans pour un superviseur unique alors que le Conseil avait alors préféré un simple système de coordination. Je ne peux donc que me réjouir qu'à l'horizon 2014, l'ensemble des 6400 banques européennes soient placées sous la surveillance d'un mécanisme de contrôle unique qui est le  seul moyen d'appliquer les mêmes règles partout".

Article 127 TFUE §6

Le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, à l'unanimité, et après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne, peut confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exception des entreprises d'assurances.

Sur le contrôle démocratique l'eurodéputé avait évoqué le déficit démocratique dans sa dimension plus globale : "Cette avancée demeure toutefois à préciser dans nombre de ses détails et on ne peut que regretter à cet égard que les débats européens soient si dépendants des échéances électorales de certains. D'autant qu'il reste beaucoup à faire, non seulement pour compléter l'Union bancaire, à commencer par son contrôle démocratique, mais aussi pour bâtir une architecture globale pour la zone euro".

La fameuse clause de révision de Marianne Thyssen

L'idée de base était que la BCE devrait exercer une surveillance directe des banques ayant reçu une aide financière et présentant un risque systémique. Les autres banques tomberaient sous la compétence des autorités nationales mais la BCE pourra intervenir en cas de problème. Certains ont vu dans cette clause de révision une remise en cause de l’unicité de la supervision et une sorte de double système de supervision.

Cependant, la rapporteure du PPE avait clarifié qu'elle proposait qu'un seul système au sein duquel les tâches sont reparties. C'est pourquoi son projet de rapport prévoit le scénario d'une intervention directe en cas de nécessité. Si la BCE estime qu’une banque supervisée par une autorité bancaire est problématique, elle aura un droit d’intervention ou d’évocation. Le texte du projet de rapport est le suivant : " Afin de garantir l'unicité du contrôle et l'efficacité du MSU, il faut que la BCE puisse contrôler que les autorités de surveillance nationales exercent convenablement leurs compétences et leurs missions, que la transmission des informations des autorités nationales à la BCE se fait de manière optimale et que la BCE puisse toujours intervenir directement, au besoin, auprès de tout établissement de crédit de n'importe quel État membre participant". Cette formulation devrait garantir davantage une flexibilité à la BCE selon la rapporteure.

Les divergences au sein du Parlement européen

Gianni Pittella (Italie, S&D) s’est interrogé sur le niveau de décentralisation nécessaire. Il y avait, selon lui, un risque de remettre en question le caractère unique de la supervision. Attribuer à la BCE le contrôle direct sur les institutions de crédit d’importance systémique et laisser les autorités nationales superviser les autres banques reviendrait à "dédoubler la supervision", selon M. Pittella.
Pour Philippe Lamberts (Belgique) au nom du groupe des Verts/ALE, la définition du caractère systémique des institutions de crédits posait problème. "Nous ne voulons pas de définitions différentes et là encore nous pensons que l’Autorité bancaire européenne devrait avoir le dernier mot" et non la BCE. Car "il faut des définitions communes pour le marché unique". En outre, M. Lamberts préconisait également d’étendre la supervision à certaines entreprises d’investissement qui n’ont pas de licence bancaire.

Au nom des Libéraux, Wolf Klinz (Allemagne) insistait sur la nécessité d’affirmer le principe de la responsabilité première de la BCE pour la couverture de l’ensemble des banques.

"Accord des différents groupes politiques sur les grandes lignes"

Dans un entretien accordé par à Europolitique le 14 novembre dernier, Marianne Thyssen insiste sur le fait que les différents groupes politiques s'accordent sur les grandes lignes. A la proposition d'accorder un statut temporaire à la BCE (institution en charge du MSU), formulée par certains députés, Mme Thyssen a préféré toutefois l'introduction de la clause de révision ci-dessus pour évaluer le fonctionnement du mécanisme. "Ce serait d’ailleurs inacceptable de conférer ce statut précaire à cette institution", indique-t-elle.

Outre les conservateurs britanniques, la majorité des députés sont convaincus que la BCE ne peut pas faire elle-même le contrôle des 6000 banques et que plus de clarté  est nécessaire sur la répartition des tâches entre la BCE et les autorités de supervision nationales.

C'est exactement ce qui résulte des conclusions de la commission parlementaire ECON d'après le communiqué de presse qui a été publié hier. La proposition de la Commission rendrait le superviseur de la BCE responsable de toutes les banques de la zone euro (6.000 environ) avec l'aide de superviseurs nationaux. La position de la commission stipule au contraire que la BCE devrait être plus directement impliquée avec les banques bénéficiant d'une aide publique et ceux présentant un risque systémique, alors que les autres banques seraient supervisées par les autorités nationales tout en restant surveillées par le BCE. Les projets de décision des autorités nationales seraient considérés comme adoptés par la BCE, à moins que celle-ci les ait rejetés. Toutefois, si elle l'estimait nécessaire, la BCE aurait toujours le pouvoir de surveiller directement une banque.

Un traitement équitable des États non-membres de la zone euro participant au mécanisme

Mme Thyssen avait aussi souligné avant que la commission ECON adopte sa position qu'il était très important de garantir des droits égaux à tous les États membres qui participent au mécanisme y compris les États qui ne sont pas dans la zone euro : "Il faut séduire les États qui ne sont pas dans l’eurozone. Nous pouvons aller très loin au niveau du Conseil de supervision même si la décision finale sera toujours prise par le Conseil des gouverneurs de la BCE conformément aux traités. Nous entendons donc conférer le maximum de droits à ce Conseil de supervision" avait-elle affirmé.

Étant donné que la proposition originale de la Commission avait fait craindre que le marché unique puisse être fracturé et que les pays hors zone euro n'aient pas leur mot à dire, le texte adopté hier renforce la position des pays hors zone euro et de leurs banques, afin qu'ils participent à la proposition de mécanisme de surveillance unique.

La position d'aujourd'hui octroierait également à l'ensemble des pays participant au système, des droits de vote égaux au comité de surveillance de la BCE. En outre, le conseil des gouverneurs de la BCE, le seul organisme où des pays hors zone euro ne peuvent pas participer, n'aurait pas le pouvoir de modifier les décisions proposées par le comité. À la place, il pourrait uniquement demander au comité de présenter une nouvelle décision. Ce principe permettrait aux pays hors zone euro de conserver leur influence sur la prise de décisions en permanence. Cette position permet également aux pays hors zone euro de s'associer, à divers degrés, avec le superviseur de la BCE, allant d'une "coopération étroite", par le biais de la signature de conventions collectives, à la possibilité de rester en dehors du mécanisme de surveillance unique tout en interagissant avec celui-ci.

Finalement, les députés ont modifié hier les arrangements de vote proposés dans l'ABE, en vue de réduire les inégalités entre les pays qui participent au mécanisme de surveillance unique et ceux qui n'en font pas partie selon le communiqué de presse de la commission parlementaire ECON.

Les prochaines étapes

Le 13 novembre dernier , les ministres des Finances des Vingt-Sept ont déjà longuement discuté du calendrier : certains États (dont la France) ont réitéré la nécessité de ne pas retarder le processus, d’autres (dont l’Allemagne) ont une nouvelle fois mis en avant la qualité du mécanisme.

Du côté parlementaire, les deux textes ont été votés hier en commission. "Notre paquet envoie un signal clair. Nous souhaitons un système plus inclusif, un superviseur fort, la reconnaissance des différents types de banques et la responsabilité démocratique", a précisé hier le rapporteur sur les changements apportés à l'Autorité bancaire européenne (ABE), Sven Giegold (Verts/ALE, DE), ajoutant que la balle était désormais dans le camp du Conseil.

Le Conseil se prépare pour prendre sa décision début décembre. Il devrait adopter sa position de négociation lors de la réunion ECOFIN du 4 décembre. Des rencontres informelles organisées entre le Parlement et le Conseil pour mener de trilogues et obtenir un consensus final ont eu déjà lieu. Le mécanisme pourra alors entrer en vigueur dès l’année prochaine.

"Nous avons besoin de cet accord pour restaurer la confiance, pour permettre à la BCE et à l’ABE de se préparer et pour pouvoir faire appel au mécanisme européen de stabilité (MES) le plus rapidement" a affirmé la rapporteuse Marianne Thyssen à propos du calendrier.

 

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